作者：黄益平、傅秋子 来源：清华金融评论 发布时间：2017-8-23
从20世纪五十年代开始，改善农村金融服务一直是中国政府的重要政策目标。无论是改革开放前的农村信用社，还是新世纪的村镇银行，都是为实现这个政策目标所创立的金融机构。自2006年以来，政府积极推动普惠金融发展，在支持成立了一万多家小额信贷公司的同时，还提出了诸如“三个不低于”“整治银行收费”等政策措施改善小微企业和涉农企业的融资环境。但农村融资难、融资贵的困难并未得到根本性的缓解。因此，2017年关于农村工作的中央“一号文件”再次提出了增加供给、扩大需求和支持创新等多方面的农村金融改革措施。
农村金融服务困难有许多客观的原因，比如涉农企业和农民往往缺乏硬信息和可抵押资产，再加上通常农业生产规模小、周期性强、不确定性大，因此它们很难达到传统金融部门信用评估的要求。一些政策与制度如利率管制和银行不良率考核等，也进一步约束了金融机构服务农村经济的能力，而过去执行的旨在改善农村金融服务的政策则多以行政性要求为主，往往是治标不治本，甚至事与愿违。农村金融的供给侧改革应该尊重金融的规律与市场的原则，从市场、社团与技术逻辑三方面入手，让更多的农村经济主体满足信用评估的要求，享受商业可持续的金融服务。
历史与现状
将近四十年前开始的中国经济改革最初是在农村获得成功的。在20世纪八十年代初，农业生产大包干与农产品提价这两条政策措施使全国的粮食产量在短短的三年内增加了50%，基本解决了中国人的温饱问题。农村改革的成功，不但极大地鼓舞了城市经济改革的信心，也为城市改革提供了一些值得借鉴的经验。与此形成对比的是，虽然农村金融组织发生了一系列的变化，政府也采取许多政策措施，但农村金融改革的目标一直没有能够真正达到。
在改革开放之前，农村金融的主要组织形式就是农村信用社。农村信用社名义上是农民的合作组织，但无论看管理人员的产生还是金融决策的形成，农村信用社从来都称不上是典型意义上的合作金融。农村信用社的主管部门一度也在农业银行与人民银行之间交替。跟人民公社一样，合作金融在中国的尝试基本上是失败的。亚洲金融危机期间，银行的平均坏账率达到了30%以上，信用社的问题更加严重。政府在对商业银行采取了一系列的改造措施之后，于2003年6月出台了《深化农村信用社改革试点方案》，同时在八个省市首先推开改革试点，而改革的第一步就是政府注入大量的资金修补信用社的资产负债表。
原先的农村信用社被改造成了三类不同的机构：重组之后的农村信用联社、农村合作银行和农村商业银行，最近又计划把所有的农村合作银行打造成农村商业银行。但改革并不彻底，农村信用社保留了三级组织：基层信用社、县联社和省联社。根据新的组织构架，县联社是独立的经济主体，省联社的地位则十分尴尬，它既不持有下属县联社的股权，也不是监管部门，却拥有县联社和农村商业银行的人事任命权。这样的制度安排，为农村金融的市场化改革制造了许多障碍。一些地方对省联社的功能做了一些改革尝试，有的进一步直接成为县联社的股东，还有的则退一步仅仅提供数据平台、资金集合等市场化的服务。
目前有四大类机构提供农村金融服务。第一类是政策性金融机构即中国农业发展银行，主要提供粮油收购贷款和农村基建贷款。第二类是商业性金融机构，除了农村信用社、农村合作银行和农村商业银行，中国农业银行于2007年成立了“‘三农’金融事业部”，邮储银行也在2005年开始借贷试点。第三类是新型农村金融机构，包括大量的小额信贷公司、村镇银行和一些农村资金互助组。第四类是非正规的机构，比如民间借贷公司和数字金融平台等。截至2015年12月末，批准开业的农村金融机构共计3676家，其中农村合作金融机构（农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）共计2303家，新型农村金融机构（村镇银行、贷款公司、农村资金互助社）共计1373家。
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