作者： 来源：《敬老工程与老龄社会制度建设蓝皮报告》 发布时间：2024-10-5
一个具有先进的社会养老保障体系的社会，是现代文明的重要标志之一，敬老工程的目标之一就是要建立健全社会养老保障体系。中华人民共和国建立之初，我国在企业全面实施劳动保险制度（职工退休保障是其中的重要项目），在国家机关和事业单位实施退休保障制度，在农村实施五保供养制度，以集体经济和家庭保障相结合的方式为农民提供养老保障。这是与那个时代的经济体制和经济社会发展水平相适应的老龄风险保障体系。
20世纪80年代以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，我国在社会养老保障领域进行了一系列改革，逐渐形成了以职工基本养老保险制度、机关事业单位职工退休保障制度、农村社会养老保险制度、土地被征用人员社会养老保障政策和五保供养制度为主体的社会养老保障体系。这个产生于转型期的社会养老保障体系，有其必然性和合理性，但是，由于理念、思路、制度设计和实施过程中存在的各种偏差，这一体系存在明显的缺陷，其运行的绩效不能令人满意。
按照国际衡量人口结构比例标准，一个国家如果60岁以上人口比例超过10%，65岁以上人口比例超过7%，就可以说已经进入老龄化国家。据统计，在全世界186个国家和地区中，有68个已经进入人口老龄化社会。人口老龄化这一社会问题不容忽视，如果不能很好地解决其引发的社会问题，后果将极其严重。我国早在1999年就正式进入老龄化社会，近些年来，人口老龄化程度不断加深，老年人口逐渐增多，养老金支付的财务压力不断增大，人口老龄化所带来的社会保障方面的压力相对其他国家更加巨大。
（一）社会老龄化程度较高，人口结构老龄化发展速度快。我国实行独生子女政策长期保持低出生率，随着医疗技术水平不断提高，公众预期寿命不断延长，使得人口老龄化的速度比其他任何国家都要快。自我国正式进入老龄化社会以来，我国60岁以上人口数量飞速增长，已从最初的1.34亿发展到目前近2亿的老年人口规模。发达国家完成这样的人口结构巨变需要近半个世纪的时间，而我国不到20年即完成了同样的变化。西方国家先进入工业化，后进入人口老龄化，社会财富积累到人均大约1万美元的程度后进入老龄社会，是“先富后老”，有充裕的财力支持建立养老保险制度和医疗保险制度。而我国工业化还没有完成，在国内生产总值人均仅800美元时，老龄化就提前到来，是“未富先老”，因此，国民经济制约着老龄问题的解决。
（二）社会养老保障体系制度还不健全。我国现行社会养老保障体系共分三个层次，第一层次是基本养老保险，是由国家强制实施以保障退休职工基本生活需求为目的的一种保险制度；第二层次是企业补充养老保险(又称企业年金)，是由企业根据自身经济实力为本企业职工建立的一种辅助性养老保险；第三层次是个人储蓄性养老保险，是一种用来扩大养老保险经费来源的自主型养老保险。在实际操作中，个人储蓄性养老保险制度还未真正建立，作用还未得到充分发挥。1995年我国才开始实行社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度模式。在这一制度转变的过程中，由于对“老人”、“中人”和“新人”的处理方法不同，从而导致了在向新制度的转轨过程中，出现了巨大的养老金支付缺口，进而导致了社会统筹资金挪用个人账户积累资金，以支付现行退休人员的养老金问题。“统、账”基金相互调剂使用，致使基本养老保险个人账户“空账”运行，且“空账”规模呈迅速增大态势，养老金隐性债务问题非常突出。人口老龄化所产生的“四位老人、一对年轻夫妇以及一个未成年小孩”的家庭模式，抚养系数比上升并失衡，将使得现行的家庭养老模式难以延续。在人口流动频繁的今天，这种情况必然导致家庭物质供养、生活照料以及精神安慰等方面严重缺乏，依靠现有的居家养老方式难以实现养老目标。建国以来，我国人口年龄结构发生了较大的变化，并且法定退休年龄较早，使得老龄化进程加快、抚养比增大。在职人员与退休人员的比例从1989年的5.4:1，已急剧上升为目前的3.1:1。近几年，我国每年离退休职工均以200万左右的速度递增。未来几年这种增速还要加快，养老保险基金的支付压力逐年加重。这意味着劳动力适龄人口比例降低，养老保险缴费人数相对缩减，养老负担十分沉重。
（三)人口老龄化导致离退休费用不断攀升，致使养老保险基金开支大幅度增长。由于人口老龄化的影响，全国离退休、退职费用总额逐年攀升，并且人口预期寿命不断延长，养老金的支付年限随之延长，支出增加致使退休费用急剧增长。为了解决新中国成立以来城镇职工养老保障存在的矛盾与困难，我国实行了“个人账户与社会统筹”相结合的资金积累制度。但是，这种“老人老办法、新人新措施”的养老金制度在实际运行过程中必然产生“空账”问题。2000年我国养老金“空账”还仅仅为360多亿元，2007年，“空账”达到8000亿元，到了2012年，中国养老金空账己经达到24859亿元。养老金“空账”问题如不及时抑制，将产生滚雪球效应，终将压垮整个社会养老保障体系。
近年来，从覆盖城乡最低生活保障制度的构建，到全民医疗保险、全民养老保险制度的广覆盖，再到保障性住房和其它福利的大幅增长，整个社保制度从形式普惠走向了实质共享，彰显了国家经济发展和社会文明进步。但是，我国社会养老保障体系建设仍处于起步阶段，布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡，存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题。
当前，我国社会养老保障体系建设任重道远。主要体现在：一方面资源配置不合理，社保制度不完善，城乡和区域发展不平衡，家庭养老弱化，失能、半失能老人持续增长，照料和护理问题日益突出，养老服务严重不足，养老机构、服务设施、护理人员等严重短缺，供需矛盾突出，建立一个政府主导、市场运作、社会参与、全民支持的社会化养老体系势在必行；另一方面社会投资不足。目前公办福利院一床难求，民间投资养老机构较冷。应该说，养老服务业是潜在的朝阳产业。据有关部门估算，我国养老事业能创造数千万就业岗位，如高龄老人、失能老人、空巢老人的信息化管理、医疗救助、生活照料、康复护理、精神慰藉等存在着巨大的市场和商机。各地可发挥市场机制作用，通过政策优惠，如用地保障、信贷支持、补助贴息等形式，鼓励企业、慈善组织及其他社会力量创办养老机构，发展福利性养老事业和营利性养老产业，使鳏寡孤独废疾者皆有所养。
敬老工程作为科学化、制度化、系统化、人文化、社会化的事业，将推动构建适应我国国情的社会养老保障体系。
（一）根据不同职业或不同阶层的劳动者，设立企业职工养老保险、公务员养老保险、农民养老保险、自由职业者养老保险、其他职业者养老保险等具体项目。
（二）正确选择养老保险金筹资模式。国家筹集养老保险资金的渠道各有侧重，但不外乎由社会保险税、单位缴费、个人缴费、政府补贴等形式构成。国外的经验也是如此，如何确立适合我国的养老保险需要的筹资模式，这种筹资模式是否能够体现公平与效率统一的原则，是各政府在构建我国养老保障制度过程中所要处理好的一个关键问题。
（三）养老事业必须走社会市场化之道路。养老事业是高投入、低产出、不能以赢利为目的的事业，完全依靠政府投资是难以为继的，必须动员社会各方力量共同出资、共同举办，才是可持续发展的思路。比如，德国等国家的普遍做法是，依靠社会力量建立基金会，投资养老设施，并监督其财政的合理运转，仅在必要时给予适当资助，我们认为这是明智的选择。中国是发展中国家，创办养老事业更要依靠社会力量，走社会化、市场运作的道路，不能由政府包办。当前发展养老事业可行的办法是：大力倡导社会特别是社区投资老年福利设施，政府在税收和政策上给予支持，并通过有关职能部门加强监督和管理，养老设施的财政运作应力求自收自支，走社会化、市场化、多条腿走路的道路，由此逐步建立有中国特色的养老事业。
（四）构建新型的多层次养老机构体系。随着经济的发展、人们生活方式和价值观念的改变以及高龄人口的增多，机构养老的需求也日益增大。为了适应新的形势和满足多元化的养老需求，必须构建新型的多层次的养老机构体系。第一层次为救济型。具有特殊困难的老人仍然必须由政府举办的养老机构收养，除“五保”老人和“三无”老人外，经济上有困难的老人，入住费用可以参照最低生活保障线予以减免。第二层次为福利型。为了满足日益增长的养老需求，政府应整合各种社会资源，通过合作兴办或委托经营等方式发展养老机构，以满足普通百姓的需求。此外，对于正在履行赡养义务的采取居家养老模式的纳税人，给予一定程度的个人所得税费减免或补贴。第三层次为市场型。此类养老机构主要是为了满足一部分高收入者的养老需求，可以按市场原则运作，以高标准收费维持高质量的服务。为了鼓励企业界参与兴办养老事业，政府应给予经营者一定的优惠政策，包括减免税收、低价提供土地、降低公用事业性收费标准等。
（五）进一步提升社会保障经办与服务能力。社会养老保障事业的持续健康发展，既要有良好的体系设计和科学的制度安排，又要有高效的管理和优质的服务。因此，一要科学、规范设置社会养老保障经办机构；二要加强政策制定、业务经办、监察、争议处理、基层服务等环节的队伍建设，逐步提高社会养老保障经办人员素质；三要提升社会养老保障管理、经办的信息化程度。
（六）优化社会养老保障制度运行的社会环境。社会养老保障制度的有效运行，需要有适宜的社会环境，其中包括人口生育政策、退休政策、社会诚信体系、金融体系等。目前，我国部分地区面临着人口老龄化的压力和劳动力短缺的风险。因此，在继续稳定人口总规模的同时，应当把重点转移到改善人口结构、提高人口素质上。所以要在稳定低生育水平的前提下，适时适度调整生育政策。随着预期寿命的延长，退休政策需要做相应的调整，建议在综合分析利弊得失的基础上，统筹兼顾就业与退休政策，适时适度提高法定退休年龄，并在有条件的地方实行弹性退休制，鼓励推迟退休，杜绝提前退休，尤其是要建立提前退休者社会养老保险成本的分担机制。现阶段，社会养老保障领域的不诚信现象比较严重，用人单位瞒报员工人数、瞒报缴费基数、少缴社会保险费的现象有之，保障对象骗取养老金的欺诈行为有之，因此，要建立有效的机制，健全社会养老保障诚信体系。
敬老工程的内涵非常丰富，外延也很广泛，通过敬老工程的相关工作，势必将促进先进的社会养老保障体系的建立和完善。建立健全先进的社会养老保障体系，彰显了国家经济发展和社会文明进步，国家经济的发展是建立健全先进的社会养老保障体系物质保障，而先进的社会养老保障体系是社会文明的体现，也使得现代文明得以进一步提升和发展。
