作者： 来源：《敬老工程与老龄社会制度建设蓝皮报告》 发布时间：2024-10-5
（一）政府资金扶持准入路径
政策是政府发展经济与宏观管理的重要工具，公共财政是实现经济发展方式转变不可或缺的手段之一。公共财政对加快转变经济发展方式的支持，要通过调节、引导、保障三方面作用来实现。敬老工程的发展离不开政府的大力支持，尤其在其运作经费上，现阶段政府对于非政府组织的财政扶持往往通过官办基金拨付、政府政策性拨款、奖励补贴等直接资助手段，或者通过政府委托、政府采购等市场经济形式来提供。
由于目前我国公共财政投入机制尚不健全，使得老龄工作的开展缺乏工作经费，难以保障正常运转，直接影响到我国老龄工作的顺利开展。各级政府对老龄事业的投入落后于国民经济的发展，老龄工作的开展缺乏统一规划和科学的投入机制，对发展新型养老服务事业及产业的支持力度不够，远远跟不上老龄化社会发展的需要。因此，能否得到政府提供的经费资助对于老年社会组织的发展至关重要。
敬老工程从设计初衷到全面实施，其发展目标就是逐渐形成一支中国老龄社会的非政府组织队伍，打造从组织、建成、实施到“普惠式”的老龄服务格局，让中国广大老龄人群完成从受惠群体到服务自身的转变，从“他人养老”向“以老养老”转变。让老龄群体成为又一社会经济主体，满足老龄社会发展需要，发掘老龄群体文化财富，打造老龄群体“再参与、再价值”的实践体系，是与时俱进、符合时代发展的睿智选择。敬老工程实行的“非产权”运营模式,不以产权售卖谋取短期暴利,而是以长期的服务供给换得一定的收益,追求的是长期效应。这一模式的应用,既保护了广大老年人的利益,也是对国家土地资源的可持续性利用,是应对“未富先老”的中国老龄化最为务实的方式。但对于投资者与经营者来说,“非产权”模式并不能很好地规避老龄产业投资数额大、回收周期长的风险，因而也会对敬老工程能否长期发展产生质疑。因此，敬老工程亟待发展，为了确保敬老工程投资者的收益、保证敬老工程正常运行与长久发展，保护“非产权”模式能够顺利实施，这些关键问题就必须得以有效解决。
对于敬老工程的投资与运营，最为关键的问题便是资金问题，充足的资金保障将是敬老工程顺利实施和长久发展的基本因素。敬老工程涉及面广、体量巨大，要想实现公平公等的老龄服务供给，必然需要大量资金做支撑，因此通过财政手段扶持敬老工程组织发展是较为有效的途径。一方面，应建立政府对敬老工程的资助机制并列入政府预算；另一方面，采取多样化的资金扶持方式，例如可以将原来由政府承担一部分以“政府采购”的形式，支付一定费用换取敬老工程的服务，为一些生活困难、高龄或者失能老人提供便利；或者可以考虑划拨部分经费，与敬老工程合作，有效解决资金问题。除此以外，还应建立多渠道资金来源，在积极争取政府支持的同时，逐步提高敬老工程正当性营业收入与民间捐赠收入的比例，政府把支持敬老工程组织筹资列入政府公共财政体系，设立敬老工程发展基金等。
同时，明确清晰对敬老工程的界定，形成并完善对敬老工程优惠扶持税收政策。为敬老工程设定专门的减免税种，规定减免幅度，制定科学可行的免税资格认定制度。财税部门之外的相关部门制定相应的配套实施细则，制定专门针对敬老工程的收入申报、税务检查等规章制度，实现各部门行政法规与财税部门规章制度之间的有效衔接，形成统一协调的工作局面。
针对敬老工程内的各项养老设施建设的资金困难问题，制定相应解决的金融政策，根据社会经济发展的状况增加对敬老工程的财政投入，改变传统投资方式，协调各级金融机构，实施适度放宽的信贷政策和优惠贴息办法，突破社会力量举办养老服务业资产银行不予抵押、举借无门的金融瓶颈。
此外，针对社会办养老机构和设施招不到人、留不住人的现象，在养老服务专业队伍建设上研究制订出一套切实可行和行之有效的办法，可以体现在落实提供专业服务人员的培训经费、按比例配备一定数额的政府购买公益岗位、建立养老护理服务岗位津贴、建立和实行养老护理人员资质认证和持证上岗制度以及养老服务领域专业社会工作者技术职务评聘制度，确保养老服务人员有受人尊重的社会地位、有略高于社会平均工资的劳动薪酬、有受到法律保护的劳动环境和工作条件等等。
通过以上多种方式与途径，完成国家公共财政对敬老工程资金扶持多渠道的路径打造，才能确保、鼓励并扶持敬老工程积极提供更好的公共服务，缓解敬老工程的资金之忧，保护并保证“非产权”模式得以在敬老工程中顺利长久的实施，最终得以实现惠顾大众老年人群的目标，体现敬老工程的优越性。
（二）政府引导社会各方资金支持
敬老工程的目标是服务老龄社会、满足老龄社会大众公共服务需求，因此，敬老工程的顺利实施，也需要以政府为引导获得更多的社会资金支持，这也是其开展活动的重要基础。
1、促进建立健全相关法律，建立有效的敬老工程资金保障体系。目前，大部分非政府组织在我国发展过程中遭遇严重的资金困境根本原因是法律缺位。目前我国没有一部针对非政府组织运作的法律或法规，而近年来我国频繁出现的重大灾难，促使大量非政府组织应运而生，但由于没有专门法律也未明确法律定位，笼统地适用关于社会团体的规定来管理，导致大部分非政府组织的资金来源管理混乱，多依靠其自筹与自律。因此，要建立健全相关的法律法规，有效实施保障作用，这对于敬老工程组织内部而言在未来实施发展的内部环境中，既有利于完善其自身财务管理机制，又能够保证政府资助与社会捐赠的资金使用效果最优化；对于社会组织发展的外部环境而言，更有利于以合法身份得到政府和社会公众的支持，以更多元化的方式从更多渠道筹措资金。有效的法律法规对于敬老工程的资金筹措是最有效的保障。
2、强化政府财政资助，实现政府与敬老工程的“双赢”。实际上，政府完全可以通过与敬老工程的合作达到“双赢”效果，在应对中国老龄化问题上，敬老工程既可以采取灵活多样化的方式协助政府完成各项老龄社会中公共服务及治理工作，还可以及时避免激化社会各阶层的利益冲突，推动政府与公众平和对等的协商，起到社会“维稳器”的作用，改变以往那种简单行政干预模式。在尊重敬老工程独立性与自主性的前提下，在法律范围内积极引导敬老工程发展壮大，加强对其财政资助。在未来的发展中，政府一方面可以通过直接的专项财政资金，对敬老工程进行资金扶持；另一方面可以通过政府购买服务的方式，由敬老工程在帮助政府提供多元化老龄服务的过程中获得必要的经费支持。可以说，政府强有力并且稳定的财政支持将成为敬老工程规避投入风险、长久发展的最稳定的资金来源。
3、促进公众参与捐赠，扩大敬老工程的积极社会影响。由于我国非政府组织发展的历史并不长，很多社会组织多为较小规模的团体，活动范围比较局限，加之社会公众对其并不熟悉，导致缺少社会资金支持来源的尴尬情形时有发生。敬老工程这一民心工程从初创伊始，就是建立在社会责任感的基础上，为圆中国总人口数20%的老龄群体的“养老梦”而建立，其真正的发展动力在于老龄化社会中社会公众的养老需求。因此，敬老工程的实施离不开社会公众的支持，政府可以积极引导公众了解敬老工程，消除公众的不信任，从社会公众聚集的巨大能量中获得不断增长的资金资助。社会公众的积极参与、支持和捐赠将成为敬老工程组织最具发展潜力的资金来源。
（一）搭建敬老工程与政府创新合作平台
中国社会老龄化程度的不断加深及中国老龄化自身的特殊性，使得现代社会对老龄公共服务的需求数量大、品种多、领域广，对质量的要求也越来越高。因此，中国老龄人群的养老问题不是哪一个部门可以单独解决的，任何一个组织能力再强，在如此庞大规模的老龄人群面前，公共服务供给也显得力不从心，即使政府也不例外。在社会主义市场经济条件下，我国政府职能更多应该定位于“服务者”的角色上，把为社会、公民服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，把培育成熟的市民社会作为政府的价值取向，实现从权力本位向公民本位的转换。
随着敬老工程在老龄化社会发展中的突出作用，未来敬老工程与政府的关系应该是走向“互动合作”这一创新关系的模式，体现“以人为本”“高效”“法治”的合作模式。敬老工程在政府作用力相对薄弱的老龄事业领域中拥有着巨大能量，能够帮助政府解决一些容易被忽视的老龄社会边缘性问题，能够解决更多政府处理难、解决不了的问题，关注和帮助老龄群体，维护社会稳定，推动社会改革的顺利进行，最终实现社会自治，形成公民社会，造就良好的政治和行政环境。为此，这种关系模式的双方都要做出努力，使得现有关系模式向互动合作方向转化。敬老工程的建立与实施，是在政府和公共部门之外，以追求惠及广大老年人为目标，它对中国老龄事务的介入，最大程度为唤醒社会民众尤其是老龄人群对自身事务的关心，也将引发社会民众对政府行政理念的思考。政府应该搭建更为有效的平台，摒弃传统的合作方式，加强与社会的沟通，以民为本，规范权力，并与敬老工程形成相互合作与良性互动，使敬老工程得以顺利实施。
改革开放以来，从我国社会组织在社会管理中发挥作用的实践来看，政府职能发生了很大转变。近年来对社会组织发展有一系列“利好”政策，比如突破了社会组织登记必须先找“业务主管”的瓶颈制约，社会组织实行民政部门直接登记等。这同时也说明中国社会组织的繁荣发展除了市场经济发展和社会需求的增长之外，政府起了强有力的推动作用。对于敬老工程来说，它采用的“非产权”模式，倡行“以需促需”，对老龄产业进行了重新定义等等，这些理念不仅是大胆的创想，更是一种全新的运营模式，一种全新的行业体制，而敬老工程本身也代表着一种全新的行业组织诞生。这些新理念新构想的运行，不仅需要有充足的资金作保障，更迫切需要有完善的政策体系相支撑。只有通过政府的“行政之手”来规范引导，才能使得这些创新理念与构想顺利落地，发挥其最大的效用。
因此，政府应积极做好培育和引导工作，降低成立门槛，取消主管部门，建立直接登记注册制度，同时加强规范和管理，加大对敬老工程的政策扶持力度，使之能够适应政府职能转变的改革要求，担当得起政府委托和交办的养老服务功能和事项。政府应改变过去直接投资经办和管理、直接提供服务的做法，采取花钱资助社会力量兴办，花钱为符合条件的高龄、失能、困难老人购买基本养老服务的方式，守住政府“保困难、保基本”的底线，为敬老工程的发展开辟广阔的市场空间，使其尽可能释放自身能量，成为协助政府承担养老服务责任、发挥养老服务功能的最佳助手，推动中国老龄事业向规范化、专业化、产业化方向发展。
同时，敬老工程要想健康发展，需要建立良好的法律政策环境，使其本身的基本权利能够得到法律保障，注册登记和监管能够有法可依。由于现行法规体系的滞后性及部分规定的不合理性，导致我国社会组织长期处于政府和市场挤压之下，难以展现其勃勃生机。敬老工程也不例外，并且由于敬老工程中很多都是创新的理论思想，因此更加缺乏相应的法律法规的明确认定与保护。所以，完善现行法规，建立较为完备的法制体系，是促进敬老工程发展的重要措施。通过立法，明确敬老工程的法律地位及基本权利，制定有关敬老工程统一规范的基本法律，实现从“入口”的制约转向“过程”的监管。
有学者提出，一个国家在国际社会的影响力不仅取决于以军事力、经济力为标志的国力与以制度、规范、文化、价值为指向的国力，非政府组织也成为了评判其国际影响力的新向度。对于当前国际影响力不断增强的我国来说，在推进以解决民生问题为重点的社会事业发展的同时，加强和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，正确认识到非政府组织在社会经济建设中的巨大作用并借助政策手段扶持其壮大发展，是加大服务民生力度之必需。
（二）政策惠及企业规避行业风险
在解决民生问题中，政府与非政府组织之间的理想模式是政府能够更多赋予非政府组织自身运作的空间，减少政府色彩与政府行政化运作，实现非政府组织与政府之间的相互支撑，再通过政府的宏观统筹，体现相互独立、相互依存的良性运作格局，而这一原则，也将最大限度地体现于敬老工程与政府长期合作的战略格局上。敬老工程的发起并实施，植根于社会，它贴近民众、机制灵活，旨在为社会公众提供个性化、专业化、多样化的老龄公共服务，特别是在政府“不便做、很难做、必须做”的领域里,敬老工程的功能和作用更为突出，具有更大的比较优势。实现公共服务市场化，必然有利于社会组织提高服务意识和技能，降低服务成本，进而提高公共服务的供给效率。
中国老龄事业要想实现长期发展与最大效能，走市场化道路是其必然选择，敬老产业的建立与实施，也是谋求中国老龄产业健康发展的有效途径。既然走产业化道路，敬老工程在其建立、实施到生产运营的过程中，必然也会面对老龄产业的风险考验，这在一定程度上必然对敬老工程的顺利实施产生影响。因此，通过政府出台相关的政策进行强有力的引导、鼓励与保障，才是实现敬老工程有效规避风险、实现产业效益最大化的保证，在突出敬老工程优越性的同时，也能看到其发展的巨大潜力。
中国的基本国情决定了政府依然掌握着重要的社会资源，仍然具有强大的动员能力，是社会管理的主导力量。有鉴于此，在与敬老工程的合作关系上，首先，通过政府将其自身拥有的政策、资源优势发挥出来，集中资源解决只有政府才能解决的问题，例如财政划拨为敬老工程提供资金保障，土地划拨为敬老工程提供用地保障，政策引导为敬老工程搭建服务平台等，使敬老工程腾出自身的发挥空间，解除后顾之忧，释放自身最大能量；其次，政府应发挥引领和聚合作用，减少对社会组织的行政干预，强化培训、规范和监督功能，通过物质支持、购买服务、税收优惠等方式，帮助敬老工程提升自身“造血”功能，有效规避投资者与运营者的行业风险，引导和支持敬老工程的可持续发展；再次，通过政府搭建社会公众服务平台，采取有效措施激发社会民众的社会责任感，为敬老工程形成优势品牌、扩大社会影响、塑造积极健康的公众形象创造更有利的社会环境，也是对敬老工程可持续发展的一种有效促进，保证投资者与运营管理方的长期有效收益。
合作不仅是一种愿望，更是一种能力。敬老工程要想获得充分发展，并在公共服务供给中发挥积极作用，其自身建设是关键。加强自身的能力建设远比等待制度改革更为实际，只有增强敬老工程组织内部的核心能力，增强组织自身的能力和竞争优势，才能与政府达成良好合作，实现敬老工程为社会公众提供老龄公共服务的使命，从而赢得自身生存与发展的权利。
社会、政策及法制环境是一个组织发展必不可少的外部环境，但相比较而言，对其生存和发展更为重要的、更为根本的是自身制度的建立与完善。敬老工程作为一支新兴的社会组织力量，也需要完善的“自治”制度与“自律”规范，因此，敬老工程从建立伊始，便设立由敬老工程管理委员会作为敬老工程内部组织监督监管部门，履行组织的“自治”调节与“自律”约束，保证敬老工程活动的顺利进行。
敬老工程管理委员会的设立，其在“自治”方面的主要的工作职责是：建立健全各项规章制度，使敬老工程的各项活动、各种模式都能够有章可循；建立健全敬老工程民主决策机构和制度，克服自身行政化、官僚化倾向；建立和完善敬老工程财务会计制度，做到收支规范、账目清楚、公开透明，保证敬老工程内部廉洁性。通过敬老工程的自身建设，形成自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制，增强自我组织、自我管理和自我发展能力，提高敬老工程的社会公信度。
敬老工程管理委员会在加强行业自律方面的主要工作职责是在敬老工程内部形成高标准、严要求、切实有效的自律机制，以严谨有序、诚信务实的自律原则促成敬老工程“为老服务”的行业形象，促其更大发展。
同时，敬老工程管理委员会还将建立起科学的用人机制，吸引人才，留住人才和培养人才，加强对敬老工程从业人员的培训，提高其专业知识和服务技能， 加强对从业人员的职业道德教育，通过制定公开办事制度、行业道德标准、职业道德标准、服务规范，加强对从业人员的教育和管理，也为敬老工程的实施奠定了坚实的人才基础。
在现代社会，非政府组织承担着弥补及整合政府体系和市场体系的职能缺失、提供社会化的公共服务、满足公众多元需求等职能。随着中国社会老龄化程度的不断加剧，老龄社会问题不断涌现，老龄社会管理日益复杂，加之政府自身能力的限制，导致老龄社会管理在很多方面的缺陷日益凸显，仅仅依靠政府的力量已经难以应对。通过敬老工程组织的自主管理，使敬老工程在中国得以迅速发展起来，形成政府调控、社会参与这一共同管理的新机制，既是“双赢”之体现，也是社会转型期下中国老龄社会发展之需要。
在政府职能转变的过程中,社会组织是承接政府放权和实施社会服务职能的主要载体,是输送政府职能转移的“毛细血管”。现代社会组织已经不再是“等级森严的金字塔”，政府的传统优势也已经不再存在，由政府、企业和社会组织对社会进行共同治理的局面正在逐步出现。社会组织提供公共服务将成为构建服务型政府的有效途径。敬老工程的建成及实施，其实质就是政府统合社会，更深入来看，就是政府与社会关系的配置问题。
20世纪60-70年代开始,非政府组织作为一种重要的社会力量在世界范围内迅速崛起,形成了一场“全球结社革命”，即“第三部门运动”。在中国,改革开放以来,社会组织快速成长,在经济、社会、文化等各个领域发挥着日益重要的作用,已经成为不可忽视的社会力量,特别是在地方政府的社会治理中,非政府组织扮演着越来越重要的角色,备受社会各界的关注。社会组织的产生，其动力来源于功能群体的出现，以及群体正式化的趋势，一些社会群体的正式化，造就了组织的形式。社会组织是一个开放的系统，就每一个社会组织来说，它不仅自身要与周围环境进行物质、人员、信息的交换，而且还要根据与其他组织的关系，组成不同的组织体系，在更大的范围内和更高的水平上与外界环境进行各种形式的交换。在现代社会里人类经济、政治和社会的需要，大部分都是通过社会组织来满足的。人们无论从生理上还是智力上都无法以个人的形式满足自己的需要，只能以群体的形式来加强满足需要的能力。而那些建立在社会分工基础上的专业化组织，将具有不同能力的人聚合在一起，以特定的目标和明确的规范协调人的活动和能力，从而更有效地满足人们的多种需要。这些专业化组织的出现，也极大程度地推动了社会经济的快速发展，它们构成了现代社会的主要基础。
敬老工程代表着的就是一种全新社会组织体系的建立，它将形成一种独立于国家和社会之外，并与国家和社会保持互动影响和相互制衡关系的社会行动组织。伴随中国老龄化社会的发展，敬老工程将代表和体现着正在发育成长的老龄市场需求，并随着我国经济上的崛起和国际地位的提升，形成一股不可忽视的社会力量，以其越来越强大的经济和社会影响力，成为国家政治和社会生活中引人注目的新焦点。
由于敬老工程中的内容涉及到社会多部门、多行业领域，例如养老保障、医疗保障、老年教育、老年文化、老年福利、老年体育及老年维权等等，因此其必须以科学发展观为统领，建立高效务实的“大老龄”工作格局。对现有的产业模式、服务体系、组织架构及管理、服务资源的规范整合等方面的工作，都将形成统一管理、有效监督的办事机构，发挥自己所长，将政府各职能机构所承担的老年人管理与服务职能尽可能解放出来，形成“党政领导、社会参与、全民关怀”的体制与机制，这样才有助于推动我国老龄事业的健康有序发展。
敬老工程起于民间，在提升自身社会组织能力的基础上，坚持以“民间力量服务民生”，以“市场需求满足需求”，以“老人自养实现老有所养”为基本组织原则，坚持在服务老龄群体的事业及产业中实现可持续发展。同时，敬老工程将通过自治与自律，加大自身服务老龄群体的内在动力，只有形成自身有序、统一、规范的运行体系和组织机制，才能确保敬老工程社会参与的正当性、管理的有序性、发展的可持续性。
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