“敬老工程”意在制度革新

作者：敬老工程办公室  来源：《敬老工程与老龄社会制度建设蓝皮报告》  发布时间：2024-10-6

“敬老工程”意在制度革新

生存是最基本的人权。在敬老工程的全面开展过程中，必须解决的首要问题是“老有所养、老有所医”。党和国家十分重视社会保障工作，从党的十四届三中全会以来，特别是党的十五大以来，中国的社会保障体系建设取得重大进展。以国有企业的养老保险、失业保险、城市最低生活保障制度、职工医疗保险制度为重点的社会保障体系初步形成。但是也要看到，中国的社会保障制度建设还面临不少困难和问题。主要表现在保障体系建设起步较晚、覆盖面窄、统筹层次低、社会保障资金筹措困难、保障水平低、法制不健全等等。特别是占全国人口大多数的广大农村和小城镇，仍是以家庭保障为主，还没有建立起社会保障制度。这不适应中国人口老龄化发展的客观要求，也不符合建立市场经济体制的要求。

敬老工程正是助力建立公平与效率相兼顾、资金来源多渠道、形式多层次、服务管理社会化的养老、医疗、服务保障机制，是人口老龄化发展和市场经济发展的必然路径。

（一）实施养老服务补贴制度。在2010年，民政部即发起建立了养老服务补贴制度。对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难的老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务，提供支持。与此同时，还将完善政府供养制度，对于城市“三无”、农村“五保”老人，采取集中供养或分散供养的方式，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平，并建立自然增长机制。建立高龄补贴制度，逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围，按月向符合条件的老年人计发高龄补贴。

（二）建立共享型养老保障机制。中国现行社会保障体系还不健全，养老保险制度覆盖人口仅占总人口的15%。60%的老年人口分布在农村，而97%的农村人口仍未解决养老保障问题，社会供养水平远远不能满足养老需要。建立覆盖广泛的社会保障机制，不仅可以解决养老问题，而且将有效刺激消费，减少经济下行对社会的震荡。

养老保障机制的未来发展方向，应该是扩大其覆盖面和保障水平。具体说，一要解决“农转非”及失地农民的养老与医疗保险问题，建立覆盖农村的社会养老保险制度，解决农村老年人的养老金问题；二要提高农村“低保”标准与“五保”供养水平；三要提高企业退休人员老年生活保障水平，包括提高基本养老金水平及生活补贴标准；四要解决因各种原因无法正常享受养老金与基本医疗保险人员的历史遗留问题。

在农村的家庭养老，存在着很大的道德风险，一旦子女不孝，老人就失去了生活来源，处于孤立无援的地位，所以解决农村老人的养老问题，最根本的还是国家和政府要从社会保障制度上来保障老人权益。调查显示，农村的老人特别盼望能够享受到与城镇老人相同的养老金待遇，所以国家的养老保险和最低养老金保障制度，也应该尽快地惠及到农村的所有老人。

只有各级政府及相关部门都提高认识、树立科学发展观，各部门在这一社会政策中积极发挥作用，才能构成共享型老年保障服务资源的支持体系。

（三）探索建立老年护理保险制度。探索适合中国国情的老年护理保险之路是个重大问题。目前我国仍存在老年人怕看病、看病难的问题，主要是老年人医疗还没有更多的得到社会重视。虽然，近两年来医疗保障得到较大改进提高，但是距离真正达到“老有所医”还有很大差距。从事老年医疗护理的机构和服务也呈现出“三少”的特点，即专业化部门少、能报销的费用少、特色服务少。如果医疗保险制度可以改进，建议将老年人医疗护理放在社会养老机构和社区养老服务机构里，以满足老人方便就医的愿望。

中国人口老龄化有着不同于其他国家的特征，因此对其他国家护理保险制度不能生搬硬套，必须结合中国人口老龄化的特殊情况，探索一条适合国情的老年护理保险制度。

长期护理保险是指对被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等原因导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住养老院接受长期的康复和护理，或在家中接受他人护理时支付的各种费用给予补偿的一种保险。2010年11月8日，在全国老年服务体系建设推进会上发出信号，我国政府将积极探索建立由政府主导的长期护理保险制度，鼓励和引导商业保险公司开展长期护理保险业务，增强群众长期护理保险意识，减轻长期高额护理费用压力。

人口老龄化加速带来的一系列社会问题已渐渐显现，其中最突出的问题是老年护理。老年人的长寿不等于健康，老年人普遍存在身体机能日益衰退，生活能力大不如前，对长期医疗护理以及日常生活护理的需求急剧增加。由于计划生育政策的实施使得家庭规模日益缩小，而这项政策带来了“4-2-1”结构家庭的赡养困局。

目前，中国户均规模3.16人，较改革开放之初的4..61人下降了31.5%。“4-2-1”家庭结构日益普遍，家庭养老功能不断弱化。过去老年人可以靠子女给赡养费，但现在也需要社会化的养老金制度来保底。过去靠子女来照料护理，现在也需要有社会服务制度来保底。现在年轻人的赡养压力日益沉重，医疗费用和护理时间上的支出也使得年轻人的压力与日剧增，事业与家庭难以兼顾，因此传统的家庭养老模式渐渐被打破。

在现行的基本医疗保险制度框架下，医疗保险的范围只针对疾病给付，而老年人的医疗照顾、生活护理等问题被排除在基本医疗保险范围之外。因此，许多老年人在需要护理时选择长期住院，将护理费用转嫁到医疗保险当中，由此引发的“照料护理医院化”现象使得“驻院老人”数量日趋增加。这种状况不仅会导致医疗资源的巨大浪费，而且会引发医疗费用的不合理上涨，增加基本医疗保险的支出和财政负担，影响社会医疗保险的可持续发展。严峻的形势使得我们必须探索新的长期护理模式，将家庭养老模式向外延发展。

国际上比较成熟的长期护理保险模式大致可以分为两种，即以美国为代表的商业保险模式和以德国、日本为代表的社会保险模式。在美国，由商业保险公司开发老年护理保险产品，投保人通过自愿购买老年护理保险合同的方式参与其中。其优点在于保障水平高、保障全面、有针对性，缺陷在于只能满足收入达到一定水平的消费者需求，有投保门槛限制（如健康标准），且营业过程中高风险、高赔付，对精算技术和风险分散能力要求较高。德国和日本的老年护理保险由法律强制实施，基金由国家、企业、个人共同承担，这种模式覆盖率广，且无投保门槛限制，容易实现社会公平目标，缺点在于政府的财政压力较大且保障水平较低。这些国家长期护理保险的开展有效地分担了家庭及个人的长期护理费用，在很大程度上解决了老年护理问题，对后来者有极大的借鉴价值。

针对老年长期护理保险，我们作以下建议。

首先，从政府的角度，一方面需要进一步扩大社会医疗保险的保障范围，实现护理保险的制度化，在财政承受范围之内快速发展社会老年护理保险。另一方面，还要对开展长期护理保险的商业保险公司和为员工购买老年护理保险的企业予以政策优惠，如部分税收的减免等。同时加强老年护理保险方面的立法，为老年护理保险的开展创造公平、有序、规范的政策环境。

其次，从商业保险公司的角度，要抓住这次战略机遇，积极开发多样化护理产品，满足老年人不同层次的护理需求。同时为了推动老年护理保险业务的长期有效开展，必须加强护理保险的宣传，提高居民保险意识，培养老年护理消费观念。而且鉴于开展老年护理保险风险大、难度高，保险公司要进一步提高自身的精算技术和风险管理能力，实现老年护理保险的健康经营和可持续发展。