作者：敬老工程办公室 来源：《敬老工程与老龄社会制度建设蓝皮报告》 发布时间：2024-10-6
国务院《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发【2013】35号）明确提出要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。业内人士指出，《意见》的出台，释放出了政府要打破“包办”格局，让社会资本在养老服务市场中“唱大戏”的强烈信号。但是，以目前的情况来看，民间资本介入养老领域，仍是举步维艰。“政策一大堆，落实难到位”，是不少民资养老机构在创立、运行中面临的窘境。民间资本介入养老机构不但饱受土地难寻的困扰，连中央和地方都有明文规定的水、电、煤、热等方面的优惠政策也难以享受。
增加养老机构的投入，开辟筹资渠道。从目前来看，将养老机构建设一下子推向市场，不可能也不必要。特别是在社会化养老机构的启动阶段，养老机构的建设离不开政府大力支持。在完善养老产业投融资方面，各级政府都已经认识到需要加大财政投入，以财政补给来支持民间机构发展养老。但是，仅凭国家的财政补贴就一定能实现社会养老的大力推行和顺利运转吗？
长期以来，在“大政府、小社会”的背景下，我国养老事业领域内政府的介入和包揽，使得政府既是服务提供者，又是管理者，这种过度的政府主导，使得政府与社会力量之间只能是领导与被领导的关系，严重制约了养老服务快速而有效的发展。政府要建立普惠型的社会养老制度，就要从以前那种过度的主导地位中退出，改变“大包大揽”的做法，真正形成一种“小政府、大社会”的局面，让政府和社会力量同处在一个既相互合作又形成制约的公平合理的环境。
不过，由于民间资本兴办养老机构有一些固有的缺陷和不足，比如公益性不足、后续投入资金跟不上、服务管理不够专业、受社会重视程度不够等等，而这些不足正是政府之长，因此，由政府出面进行合理的弥补和补救是比较合理的方式；另一方面，政府在提供养老公共服务的同时也有许多弊端，比如管理体制僵化、缺乏竞争、高成本低效率、资源浪费严重等，这些短处又正好是社会力量所长，社会力量的介入和替代，有助于弥补这方面的短缺。如此一来，两者基于比较优势和互补性的分工合作关系，有利于完成养老服务的顺利开展与普惠式供给，有可能规避缺陷提高效能，是完全符合中国当前养老服务体系建设要求的。
通过这种被称作是“公建民营”的方式来运作，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，进入国家建成的养老机构来实施运营管理，这为搞活公办养老机构，充分发挥其作用指明了方向。有关专家表示，采取“公助民办”、“公建民营”的形式可以有效缓解民办养老院“先天缺陷”的困境，这是符合市场经济条件下，兴办养老服务事业和养老服务机构的有效途径和办法。
值得注意的是，一般所说的“公建民营”，政府和民间力量的分工包括横向和纵向两个层面。“横向分工”就是指政府与社会力量两者之间业务上的分工，一般国家负责的是那些政策性较强、具有强制性的业务，比如，对城镇“三无”和农村“五保”人员的服务管理工作，需要借助政府权威加以执行；而民间力量提供的服务则是那些纯粹服务性的非政策性业务，服务对象自愿接受，机构与服务对象之间是平等的服务与消费关系。这种服务占了社会福利服务的大部分。“纵向分工”是指政府和社会力量在供给福利服务过程中的分工，它表现为政府负责发起服务人员培训、运营补贴、规范管理等，而社会力量则负责提供福利服务的工作。可以看出，在传统意义上所指的“公建民营”方式，其政府与企业之间在服务及管理方面还存在或多或少的关系，在养老服务供给的格局中，依旧存在于“公”与“民”不分离的情况。因此，这种方式不管是合作的形式，还是合作的力度，还有着较大的改善与提升空间。比如，建设资助受惠群体太少、运营资助仅是杯水车薪、“公建民营”仅在小范围内开展等。
之所以说示范基地的投资模式与运营管理是对“公建民营”的继承，是因为在整个示范基地前期建设投资中，国家政策性开发金融机构或社会金融资本投入占其2/3，可以说国家及社会相关政策性机构作为资金投入的主体，拥有项目的所有权，在项目的供给主体上是主要力量，从一定程度上来说，说示范基地是由政府相关机构建成也不为过。但民间（企业）也同样参与了1/3的资金投入，所以从这一点来看，又与一般意义上的“公建民营”有所不同。
要求民间（企业）也有资金的投入，一方面是有效规避了项目属性上完全非盈利的特性，改变以往在“公建民营”合作的时候，政府对于企业运营方非盈利性的强制规定。因此，企业运营方在日常的运营管理与服务提供的时候，难免也就缺乏了积极性，影响了养老机构服务质量的提升，造成机构养老难以赢得好口碑。示范基地的建设中加入了民间（企业）的资本，对于投资方来说，便完全成为了自己的事业，企业只有在不断开发与创新服务上下功夫，找到更多增值点，才能保证收益的可观性与持续性，才能形成良好的市场口碑与品牌影响，才能做大项目，形成规模效益。如此一来，既能激活民间（企业）的责任心，也能激发其创新力，使示范基地进入良性发展的可持续轨道。
示范基地对于“公建民营”模式的创新，不但表现为投资方加入了民间（企业）的资本投入，也表现在合作的模式上。政府在对项目完成了前期资金投入之后，便基本完成其任务。政府完全退出，由企业全权打理园区日常所有的运营管理事务，政府只需对其适度地监督和引导即可，并不是还像以前那样“管办一体”。充分的放手让民间（企业）去运作，给予他们充分的创新空间，有助于其发挥灵活多变的营销手段，更快与市场接轨，实现预期目标。
总体来说，示范基地中实行的“公建民营”模式，是在继承一般意义的“公建民营”模式的基础上，进行了适度的改革和大胆的创新，这无异于一场顺应时代发展的革新。它改变了我国以为在公共领域中政府集权和集中化的习惯，将民间力量作为社会公共服务新的生产者、输送者推到前台，并且给予最大的自由去发挥自己的才能。政府与民间力量进行明确的分工与合作，将成为实现中国养老事业发展历史上的一次创举与飞跃！
