作者：敬老工程办公室 来源：《敬老工程与老龄社会制度建设蓝皮报告》 发布时间：2024-10-6
（一） “非产权”运营模式的基本含义
马克思把产权理解为人们(主体)围绕或通过财产(客体)而建立和形成的经济权利关系。这里,产权首先表现为人对物的关系,即一定的主体对物质资料的所有、占有、支配或使用关系。但在现实社会中,人们行使产权要以一定的社会关系为前提,因为人们只有结成一定的社会关系才能进行生产和生活。因此,产权实质上反映了产权主体之间的关系。这种产权关系就是指产权主体之间在财产的占有、支配、使用、收益、处置中发生的各种关系的总和。
虽然产权出售可以形成资本流的短期回收，但由于产权出售导致产权过于分散，不利于形成后续的统一管理，也很难促成资本的良性循环作用，无法实现项目的可持续性发展生命力。“非产权”运营模式的出现，恰好规避了这些风险。“非产权”模式是与产权资本运营相对的一种新型产权运营模式。对于开发商来说，当前市场环境中存在的变动性，包括土地资源紧缺、政策重压等是促使部分开发商选择这一模式的原因之一。
所谓“非产权”模式，就是不以产权交换为手段，而是以服务或物品为交换的一种产权配置与产权资本运营模式。其基本表现形式为在某一项目中所有权与使用权分离，项目运营中不涉及产权交易，不以产权出售实现收益回报，而是在产权规定范围之内各方权利代表以租赁、销售物品或提升服务来获得有效收益。并且，对参与各方力量在项目建设并实施过程中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，在项目实施过程中各行其是、各尽所能，保护各方利益，达到共同目标。这一模式打破了市场上现存地产链条的垄断模式，同时限定了其为社会公共服务设施在建成后不进行投资、投机转卖，也不得私自转租等。
“非产权”运营模式是社会公共服务设施建设中的一种优化创新的产权资本运营模式,它以各参与方“双赢”或“多赢”为合作理念，也涉及到完整的项目融资概念，对项目组织机构设置也提出了新的模型构建要求。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方虽然未必能达到自身理想的最大利益, 但总收益却是最大的, 也更符合公共服务设施建设的宗旨。
（二）敬老工程实施“非产权”运营模式
在当今的市场经济活动中，市场交易的实质不是物品和服务的交换，而是一种产权的交换。对于兼具老龄事业及老龄产业双重发展特点、以满足最广大老龄群体养老需求与提升他们晚年生活满意度为目标的的敬老工程来说，恰恰更看重于对物品与服务的交换。因此，实施“非产权”运营模式，更加符合敬老工程建设实施并逐步发展的要求。实际上，对于敬老工程来说，示范基地产权归属问题并不是最重要的，更重要的是看它能否为老年人提供完善专业的高水平服务，会不会在其逐步发展中改变了用途和方向。
敬老工程示范基地内实行“非产权”模式，换句话说即是园区的养老公寓只可出租，不能售卖，企业作为示范基地的运营管理方，对于整个园区内的日常运行与服务管理负责，企业的收益体现在出租养老公寓的收入、日常服务获取的收入等方面。
同时，在示范基地之外的周边地区，可以允许企业自己投资一定数量的商业体开发，例如含产权式老年住宅、商业区、餐饮娱乐、幼儿园、中小学校、医疗机构及教育培训机构等，在园区外打造多层次的商业体系，为示范基地的工作人员、养老人群提供更加多样化的商业服务，提高企业的经营收入。对于项目所在地来说，有利于聚集人气，带动地区的商业活跃程度，形成城市核心商圈，促进地区经济、文化的快速发展。从经营的角度上来看，不仅是保证了社区发展的可持续性，更是对整个城市发展的有力促进，提升城市软实力。
之所以不涉及产权，是因为敬老工程的示范基地由国家（出资）+地方（出地）+企业（出资+服务）共同完成投资，那么其产权若由资金投入来源来界定产权的话，将很难用单一的所有制性质来界定。但从今后便于管理和开展服务的角度看，明确并界定产权关系也是非常必要的。从适应社会主义市场经济发展的要求和中国老龄事业本身内在的发展规律看，敬老工程示范基地所有权与使用权的分离将是必然趋势。
当前，我国许多养老机构的为老服务从性质上说，多倾向于非赢利性机构管理经营。但由于受到政府福利补贴严重不足、受服务对象收入偏低等因素的制约，常常有一些非营利性机构的管理运营出现资金费用没有切实保障、老人对所需服务的支付能力不足等问题而难以为继。在这种情况下，就必须要去探索和寻找适合我国国情的为老服务发展道路。既讲求经济效益，又兼顾社会效益的营利性机构的介入也就成为必然的趋势。
（三）建立有效监管机构
敬老工程实施的“非产权”模式，在实施过程中也集合了投融资、建设、运营管理等多项内容，不仅具有其独特的运作方式，而且参与方众多、牵涉面广、合同关系及经济法律关系相当复杂，因此项目的成功运行需要成熟完善的法律环境或者专门的实施监管机构形成组织保障，才能保证该模式在敬老工程中行之有效并能长期执行下去。
在具体产权界定方面，可以将示范基地的产权全部归属于第三方管理委员会，即敬老工程管理委员会（以下称管委会），由管委会负责示范基地的资产管理和运作及资产保值增值。由管委会实施管理，在准入、使用、退出等方面建立规范机制，实现敬老工程内部公共资源的公平与善用。坚持公平分配，使敬老工程的服务保障能够真正让广大老龄人群受益。对于那些妄图借“敬老”之名投机敛财的行为，将从制度上堵塞漏洞，加以防范与禁止，保证敬老工程实施的纯净性。
同时，为了使“非产权”模式在敬老工程园区的日常经营中起到更加良好的作用，管委会还将对其某些重点领域提出相关具体措施：
1.完善“非产权”模式发展中的法律、法规
“非产权”模式的良性实施是建立在各方合同的约束之下，在各方合作之初就会对责任各方的责权利进行界定，以约束彼此的行为，保证合同顺利实施。当纠纷出现时，法律法规就成为良好的救助方式，防范各方可能的权力冲突，保障各方之间的利益，这对于建立良性互动的“非产权”关系，稳定发挥各方优势、弥补各方不足有着莫大的意义。
2.引导角色转换、放松市场准入管制
在“非产权”模式中，原本政府部门在公共服务供给中的角色转移到了私人企业，但政府部门应始终履行提供更好品质的公共服务角色没有变迁，只是改变了以往政府大包大揽公共服务供给的角色定位。因此，放松市场准入管制，政府的责任只需着力于引入更为适宜或者更有经营管理经验的企业便可，为合作得以展开提供前提基础。同时制定公共服务的应达水平；制定相关服务水平需达到的安全、质量的标准并实施监督执行；及时对违反标准的情形采取措施，以维护公共利益公共价值的实现。
3.完善创新专业人才的引进制度
“非产权”模式运作的顺利进行还需要复杂的法律、金融、财务管理、风险管理等专业方面的知识。然而，非专职化将限制该模式在敬老工程中的顺利实施与发挥效能，无法有效快速解决项目运行中的种种难题。因此，为了提升管委会的专业化水平，需要完善创新专业人才的引进制度。管委会将加强与高校的合作，或者取得与敬老工程运作相关的专业化机构支持，以便更好地完成敬老工程的风险测定、合理评估标准等规章制度的制定，使这一模式能够长期良好运行下去。
4.创新多元监管机制
民营企业参与合作的初衷多少难免会掺杂着逐利意图，以营利为目的也无可厚非，但关键要求在敬老工程的执行中不能发生不按标准违规操作而增加风险的情况。这就需要管委会结合产业发展特点与市场发展特征，公私合作制度，合同制定与执行等方面的要求，借鉴国内外相关经验，以达到监督各方行为、保证敬老工程服务供给高质量、高水平地完成，提升民众满意度。
